《依法治国决定》强调：公正是法治的生命线。

诚如习近平所强调：加强知识产权保护，不仅是维护内外资企业合法权益的需要，更是推进创新型国家建设、推动高质量发展的内在要求。不仅如此，中国营商环境自身发展也很不平衡，就世界银行营商环境便利度评估的10项一级指标而言，存在一些比较明显的弱项和短板。

［摘要］营造国际一流的营商环境是以习近平同志为核心的党中央在新时代作出的重大决策部署。2019年4月，习近平宣布，下一步，中国将采取完善市场化、法治化、便利化的营商环境④ 等重大举措，促进更高水平对外开放。二、完善市场化、法治化、便利化营商环境的时代背景 完善市场化、法治化、便利化的营商环境，是新形势下中国加快营造国际一流营商环境的必然要求。这3项指标排名显著落后于中国总体水平，尤其是后两项，是当前中国营商环境10项一级指标中的两个最大短板。⑤从2003年起，世界银行每年都发布一份《营商环境报告》，评估全球各经济体的营商环境便利度或外国投资前景。

就国际比较看，无论是静态比较，还是动态对比，都有进一步上升和优化空间。一方面，最大限度收缩行政手段，大力清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，实现国有企业、民营企业和外资企业等各类经济主体享有同等的市场竞争，把市场主体的活力激发出来。总之，儒家要求官僚具有全面的品德修养，不但要具备其任职所需的职业公德，还要具备堪为他人楷模的私德。

(57)王亚南：《中国官僚政治研究》，商务印书馆，2010年，第7页。早在南宋，当时州县就有公人世界之名，吏强官弱，官不足以制吏(35)。中国成功发展了统一的中央官僚政府，管理众多人口和广阔疆域，中国早已发明一套非人格化和基于能力的官僚任用制度。这一切使得职业化官僚和官僚制政府既是必需也成为可能，官僚制政府和职业化官僚的出现势不可挡，成为各国持续推进的变法运动的重要内容。

为了禁奸止奸，重刑于民也无所谓不人道，治民者，刑胜，治之首也(21)。过度专业化导致职业性冷漠，在当代仍属常见。

作者简介：谢红星，法学博士，江西财经大学法学院副教授，研究方向：中国法律史。儒家对出自君的制定法的评价并不高，不可以经国定分，有良法而乱者，有之，(25)认为由知识精英出任的官僚才是国家善治的关键。可见，公务人员的职务行为和个人生活、个人私德与职业道德，即使理论上是两码事，实践中却很难不发生勾连。这样分裂的表现，难道不也是今天人们说的两面人之一？一个人的价值观和道德观必然是一个有机的、一贯的整体，从这个意义上讲，公德与私德虽然有区别但并非相互隔绝，而是相互影响、彼此一致，如果公德无亏却私德不堪，则必然是价值观扭曲、人格不圆满的两面人，其公德无亏很可能是为了某种目的装出来的，并非其真实自我的反映，保不准哪天就翻云覆雨，滥权腐败，蠹政害民。

放荡无耻者，一归之吏。(38)黄晖：《论衡校释》(二)，中华书局，1990年，第541页。(一)官僚知识结构之辩 儒家认为官僚应该拥有渊博的知识和深厚的人文素养，而非仅精通其管理所需的专业知识。(50)许富宏：《慎子集校集注》，中华书局，2013年，第85页。

(一)人文知识和专业知识之间并无真正的高下之分 儒家士道认为官僚应当具备渊博的知识和人文素养，注重通识教育，法家则认为官僚只需精通专业知识和技能，侧重专业技能培训。官吏分途导致儒生官员日益欠缺行政历练和经验。

(28)(29)许富宏：《慎子集校集注》，中华书局，2013年，第17页，第78页。传统乃至近代中央集权政府的共同特点是，在地方政治实体被摧毁或者被剥夺了大部分公共权力之后，政府直接面对以往从未直接面对过的巨量的区域和人民，直接管理急速膨胀以及高度专业化的行政事务，安全和效率成为优先的行政考量，一个数量庞大、分层分类、守法守纪、具有服从精神的专业化官僚群体成为治理的急需。

(45)黄宗羲：《明夷待访录》，李伟译注，岳麓书社，2008年，第65-66页。由此，他们要求官僚绝对遵守法律，严格执行法律，即使法律有缺漏，也不可以自行补正，因为官僚有守法之责，无造法之权，以死守法者，有司也。趋事之有司，贱也(50)，小吏正是这种趋事而四处奔走的有司。法家所谓能，乃治事之能。忠，指尊从君主，尽职尽能，法家要求官僚遵奉君主法令，履行法定职责，投入十分的精力和智能为君主分忧解难，为国家的富强鞠躬尽瘁。在处士横议的争鸣时代，官僚制和职业化官僚这样一种崭新的、势不可挡的社会现象，势必引起百家特别是以救世为己任的儒法两家的关注。

对于这种职业性冷漠，把人本身作为最终目的，进而从本质上理解人、尊重人、关怀人的人文知识不失为一副有效的暖化剂。自顷儒官或非其人，将何以宣明圣道？其高选博士，才任侍中常侍者。

群臣百姓人虑利害，而以其私心举措，则法制毁而令不行矣(32)。人们以为有用的专业知识和技能，却未必经常能达到期待的功效。

先秦儒法两家官僚理论及其争辩之当代价值，亦在于此。拜迎官长心欲碎，鞭挞黎庶令人悲(53)。

在近代西方，官僚制政府出现的同时也伴随着多层次、专业化、数量庞大、等级森严的金字塔式的官僚体系的出现。吏自许以通而诮儒为迂，于是以通经博古为不足以适时。(37)徐珂：《清碑类钞》，中华书局，1955年，第5250页。②③⑤⑧杨伯峻：《论语译注》，中华书局，1980年，第17页，第67页，第71页、第1页、第17页，第37页。

(49)陈宏谋：《在官法戒录》，《官箴书集成》(四)，黄山书社，1997年，第616页。地铁站的女保洁员因为捡拾并售卖乘客丢弃的一卡通充值发票，而被有司以非法出售发票罪提起公诉，最后获刑十个月(48)。

官僚队伍的士气，不仅建立在稳定的薪金、任职保障和社会地位之基础上，也有赖于以业绩或资历为基础的稳定、可期待的晋升机会。⑥王先谦：《韩非子集解》，钟哲点校，中华书局，1998年，第430页。

由此，士道被指责为导致儒生官员行政能力低下的罪魁祸首，并进一步被强化其本来就有的迂腐、不实用的标签。马端临对此论道： 后世儒与吏判为二途，儒自许以雅而诋吏为俗，于是以繁治剧者为不足以语道。

易言之，官僚制中必须存在某种以业绩或资历为基础的、由低到高的较为固定的晋升路径，既为初次入职的公务人员提高其实际行政能力留出了时间，又为广大低级吏员留下了足够的上升渠道和空间。(43) 这种观点很容易让人将儒生官员行政能力低下与儒家的士道理论联系起来，因为士道要求官僚的知识结构中，人文知识确实要多于专业知识，以诗词歌赋或经义为内容的科举考试，正是儒学成为主导意识形态后士道制度化的表现之一。法家吏道则期待官僚是精通专业、忠君尽职、刚猛为政、以死守法的良吏干才。(53)高适：《高适诗集编年笺注》，刘开扬注，中华书局，1981年，第230页。

对他人一副热情大度的模样，对自己的父母妻儿却刻薄无情，粗俗无礼，随意呼喝叱骂。易言之，传统及近代中央集权政府急需的官僚，是明律令晓簿书以理事为力能破坚理烦的文法吏：在古代中国，虽然独尊儒术的意识形态最终导致了士道压制吏道，儒学士子垄断了官僚体系中品官的职位，但各级官府衙门仍存在一个数量远远超过官员的吏员群体，他们凭借对文法官事的精通、实干的精神和丰富的行政经验，具体承担起兵刑钱谷等繁重琐细的行政事务，是帝国有效治理的基础力量和依托。

宽于用，此在位者多不得其人也。人文知识和素养可以暖化职业性冷漠。

‘君子不器这个基本原则的意思是：他是自我目的，而不像工具那样派一种专门用场的手段④，职业官僚群体固然是应行政事务的复杂化、专门化而产生的，但担任官职的个人绝不应沦为处理兵刑钱谷、唯务奉法行令的行政工具。儒家的准则是，一个有教养的人不是一件工具，这与西方人的特定职业意识完全格格不入，体现了个人全面自我完善的道德理想，因而阻碍了职业教育和专业能力的发展，也阻碍了它们的普遍适用性。